بقلم مارياجوريتي سوانتا أنكوت

وعد دستوري لم يُوفَ به

في صباح يوم 22 يناير/كانون الثاني 2018، خرجت مئات النساء في مسيرة حاشدة في نيروبي بكينيا، احتجاجًا على تقاعس الرئيس عن تعيين النساء في ثلث المناصب الحكومية على الأقل، كما ينص عليه دستور كينيا لعام 2010. كان الشرط الدستوري واضحًا: ألا يزيد عدد أعضاء أي هيئة انتخابية أو تعيينية من الجنس نفسه عن ثلثي الأعضاء. ومع ذلك، وبعد مرور أكثر من 15 عامًا، لا يزال هذا الوعد الدستوري معلقًا.

منحت المحكمة العليا الرئيس أوهورو كينياتا مهلة حتى 27 أغسطس/آب 2015 لتطبيق قاعدة الثلثين المتعلقة بالجنس. وخلال فترة حكمه التي امتدت عشر سنوات، حاول البرلمان إقرار التشريع اللازم 11 مرة، لكن جميع المحاولات باءت بالفشل بسبب اعتراضات متكررة على النصاب القانوني وانعدام الإرادة السياسية. ورغم تقديم مشاريع القوانين في مناسبات عديدة، تغيب العديد من أعضاء البرلمان عن جلسات التصويت الرئيسية أو عارضوا الآليات المقترحة لتطبيق نظام الحصص، مما حال دون حصول التشريع على الدعم اللازم لإقراره.

كان القاضي جون ماتيفو من بين الذين أعربوا عن استيائهم من استمرار تقاعس البرلمان عن تنفيذ المتطلبات الدستورية. ففي قضية مركز التوعية والتعليم الحقوقي (CREAW) وآخرين ضد المدعي العام وآخر (الالتماس الدستوري رقم 371 لسنة 2016 أمام المحكمة العليا)، الصادرة بتاريخ 29 مارس 2017، أصدرت المحكمة العليا أمرًا قضائيًا يُلزم البرلمان والمدعي العام بسنّ التشريع المطلوب في غضون 60 يومًا وتقديم تقرير عن التقدم المحرز إلى رئيس القضاة.

بدلاً من الامتثال لأمر المحكمة العليا، استأنف البرلمان القرار. وادعى أن حل المجلس التشريعي لعدم سنّه التشريع سيكون إجراءً مفرطاً وغير متناسب، لا سيما في ظل الصعوبات السياسية والإجرائية التي أحبطت مراراً وتكراراً المحاولات السابقة لإقرار مشروع القانون. كما زعم البرلمان أن المادة 261 (7) من الدستور، التي تنص على أن يُوصي رئيس القضاة الرئيس بحل البرلمان في حال عدم سنّ تشريع إلزامي، يجب تفسيرها على أنها اختيارية وليست إلزامية.

في عام ٢٠٢٣، شكّل الرئيس ويليام روتو لجنةً تُعرف باسم "فريق العمل متعدد القطاعات المعني بقاعدة الثلثين". وكان هدفها الأساسي كسر الجمود التشريعي الذي دام عقدًا من الزمن، ووضع خارطة طريق واقعية وقانونية وسياسية قابلة للتطبيق لتنفيذ قاعدة الثلثين المتعلقة بالنوع الاجتماعي، بموجب المادتين ٢٧ (٨) و٨١ (ب) من الدستور. واقترح فريق العمل حزمةً من الإصلاحات التشريعية والمؤسسية والمالية والاجتماعية، تهدف إلى تفعيل هذا الشرط الدستوري. وشملت توصياته تدابير لمكافحة العنف الانتخابي القائم على النوع الاجتماعي، وتعزيز تنظيم تمويل الحملات الانتخابية، وتحسين الميزنة المراعية للنوع الاجتماعي، وإنشاء آليات رصد في جميع المؤسسات العامة، وتعزيز التوعية العامة لمواجهة الأعراف الاجتماعية التمييزية. وقُدّم التقرير إلى البرلمان في أبريل ٢٠٢٤. وبعد عامين، لا تزال توصياته غير مُنفّذة إلى حد كبير.

فجوة التنفيذ

تعكس تجربة كينيا مفارقة أوسع نطاقاً في جميع أنحاء أفريقيا. فالقارة تمتلك بعضاً من أكثر الأطر القانونية تقدماً في العالم لتعزيز حقوق المرأة، ومع ذلك لا يزال تطبيقها ضعيفاً بشكل مستمر. بروتوكول مابوتو التابع للاتحاد الأفريقي تُعتبر هذه الاتفاقية على نطاق واسع واحدة من أكثر المعاهدات الإقليمية شمولاً في مجال حقوق المرأة. وقد حققت دول مثل رواندا مستويات رائدة عالميًا في التمثيل السياسي للمرأة، بينما يحظى دستور جنوب أفريقيا باعتراف دولي لضماناته القوية للمساواة. ومع ذلك، بالنسبة لملايين النساء الأفريقيات، لا تزال هذه الحماية القانونية مجرد طموحات. هيئة الأمم المتحدة للمرأة كما لوحظ في تقريرها لعام 2023، لا تزال أفريقيا تعاني من واحدة من أوسع الفجوات على مستوى العالم بين الحقوق القانونية والواقع المعيشي للمرأة.

دول مختلفة، حواجز مختلفة

رواندا: تمثيل بدون تمكين كامل

إذا كانت كينيا تُجسّد عواقب عدم الالتزام بالدستور، فإن رواندا تُقدّم تحدياً مختلفاً: فالتمثيل العددي لا يُترجم تلقائياً إلى مساواة حقيقية. تشغل النساء أكثر من 60% من مقاعد البرلمان - وهي أعلى نسبة في العالم - ويضمن الدستور تمثيلاً لا يقل عن 30% في هيئات صنع القرار.

وقد ساهم ذلك في تحقيق مكاسب سياسية مهمة، لا سيما في مجالي التعليم وصحة الأم. ومع ذلك، فإن النقاد، بمن فيهم هيومن رايتس ووتشيرى البعض أن السلطة السياسية لا تزال مركزية للغاية، مما يحد من قدرة البرلمانيين على صياغة سياسات مستقلة. في الوقت نفسه، لا تزال العديد من النساء الريفيات يواجهن الفقر، وعدم المساواة في الحصول على الأراضي، ومسؤوليات الرعاية غير المدفوعة الأجر. تُظهر رواندا أن نظام الحصص قد يفتح آفاقًا جديدة، لكنه لا يستطيع بمفرده القضاء على عدم المساواة الهيكلية.

نيجيريا: الفيدرالية والتنفيذ المجزأ

تُجسّد نيجيريا عقبة أخرى أمام التنفيذ: النظام الفيدرالي. فبينما تبنّت البلاد أطراً قانونية وسياسية مهمة لتعزيز حقوق المرأة، يتباين التنفيذ بشكل كبير بين ولاياتها الست والثلاثين، مما يترك العديد من النساء بمستويات حماية متفاوتة للغاية تبعاً لمكان إقامتهن.

يعني النظام الفيدرالي في نيجيريا أن العديد من القوانين الوطنية تتطلب إقرارها من قبل الولايات قبل أن تدخل حيز التنفيذ. ونتيجة لذلك، غالباً ما يعتمد حصول المرأة على العدالة والحماية من العنف القائم على النوع الاجتماعي على مكان إقامتها. فقد سنّت بعض الولايات تشريعات تقدمية، بينما أخرت ولايات أخرى تطبيقها أو امتنعت تماماً عن تبني بنود الحماية الأساسية. إذن، يُعدّ النظام الفيدرالي سلاحاً ذا حدين، فهو يسمح بالحكم المحلي، ولكنه يخلق أيضاً نظاماً قانونياً مجزأً يترك العديد من النساء النيجيريات يتمتعن بحقوق على الورق فقط، دون أي ضمانات لتطبيق تلك الحقوق على أرض الواقع.

يُبرز قانون حظر العنف ضد الأشخاص لعام 2015 الفجوة بين الإصلاح القانوني والتطبيق في نيجيريا. وقد مثّل هذا القانون خطوةً هامةً إلى الأمام، إذ جرّم ممارساتٍ مثل ختان الإناث، والعنف المنزلي، وطقوس الترمل الضارة. ورغم أنه كان يُطبّق في البداية فقط في الولايات التي سنّت تشريعاتٍ مماثلة، فقد قامت 34 ولاية، بما فيها العاصمة الاتحادية، بتطبيقه محلياً.

على الرغم من هذا التقدم، لا يزال تطبيق القانون متفاوتاً. ففي العديد من الولايات، لا يزال التدريب غير الكافي للشرطة، وضعف خدمات دعم الناجين، وعدم اتساق تطبيق القانون، عوامل تحدّ من فعاليته. غالباً ما يُنظر إلى العنف الأسري على أنه شأن عائلي خاص، ونادراً ما تُرفع دعاوى قضائية بشأنه، ولا يزال العديد من الناجين يكافحون من أجل الوصول إلى العدالة والحماية.

وبالمثل، فإن مشروع قانون المساواة بين الجنسين وتكافؤ الفرص، الذي يسعى إلى إضفاء الطابع المحلي على الالتزامات الدولية مثل اتفاقية القضاء على جميع أشكال التمييز ضد المرأة (سيداو)، قد تم رفضه مراراً وتكراراً فشل في إقراره في الجمعية الوطنية على الرغم من تقديم مشروع قانون المساواة بين الجنسين عدة مرات منذ عام 2010، إلا أن الفشل المتكرر في إقراره يُظهر فجوة أوسع في التنفيذ. فقد صادقت نيجيريا على صكوك دولية وإقليمية رئيسية لحقوق المرأة، ومع ذلك، فإن التأخير في إقرارها وضعف إنفاذها لا يزالان يُحدّان من حقوق المرأة في المشاركة السياسية، والميراث، والزواج، والعمل.

جنوب أفريقيا: قوانين قوية، مؤسسات ضعيفة

ربما تُجسد جنوب أفريقيا أكبر مفارقة على الإطلاق: فبعض أقوى الحمايات القانونية لحقوق المرأة في القارة تتعايش مع مستويات عالية باستمرار من العنف القائم على النوع الاجتماعي.

يُعرف دستور جنوب أفريقيا، الذي أُقرّ بعد نظام الفصل العنصري، عالميًا بحمايته لحقوق المرأة. وقد دأبت المحاكم على تعزيز حقوق المرأة، وأبطلت الممارسات التمييزية، وأكدت على الحريات الإنجابية. ومع ذلك، لا تزال جنوب أفريقيا من أخطر دول العالم على النساء. فقتل النساء والفتيات بسبب جنسهن يُعدّ أبشع أشكال العنف وأكثرها وحشية. وينجم هذا العنف عن التمييز ضد النساء والفتيات، واختلال موازين القوى، والقوالب النمطية الجندرية، أو الأعراف الاجتماعية الضارة، التي قد تتفاقم إلى عواقب وخيمة. الدراسة الوطنية الرابعة حول قتل النساء في جنوب أفريقيا كشفت التقارير أن ثلاث نساء قُتلن يومياً على يد شريك حياتهن خلال الفترة من 2020 إلى 2021. ويتم رفض استقبال الناجيات في مراكز الشرطة، وتتعثر القضايا بسبب التأخير، وتكافح مراكز الإيواء من أجل البقاء بميزانيات ضئيلة. أوكسفام لوحظ أن هذا "الوباء الثاني" للعنف القائم على النوع الاجتماعي لا يزال يزدهر في الفجوة بين التشريعات التقدمية والتنفيذ الفعال.

تُظهر جنوب أفريقيا أن الحماية الدستورية القوية والفقه التقدمي ليسا كافيين. فبدون مؤسسات ذات موارد كافية وتطبيق فعال، حتى أقوى الأطر القانونية لا يمكنها ضمان سلامة المرأة.

زيمبابوي: عندما يصطدم العرف بالقانون

تقدم زيمبابوي منظوراً آخر حول فجوة التنفيذ. فبحسب المحامية الحقوقية وخبيرة حقوق المرأة، موسوباتسيلا ناري، لا يكمن التحدي الذي يواجه البلاد في غياب الحماية القانونية، بل في التفاعل المعقد بين الحواجز القانونية والمؤسسية والسياسية والثقافية. ويستمر تعايش القانون التشريعي والقانون العرفي في ترسيخ الممارسات الأبوية، لا سيما في مسائل الزواج والميراث وملكية العقارات، مما يقوض في كثير من الأحيان الضمانات الدستورية للمساواة.

وتزيد نقاط الضعف المؤسسية من تفاقم هذه التحديات. فهيئات مثل لجنة المساواة بين الجنسين في زيمبابوي لا تزال تعاني من نقص الموارد، في حين أن أجهزة إنفاذ القانون غالباً ما تفشل في الاستجابة بفعالية للعنف القائم على النوع الاجتماعي.

سياسياً، يعكس ضعف المساءلة وقلة تمثيل المرأة في صنع القرار نقصاً أوسع نطاقاً في الالتزام بالمساواة بين الجنسين. وعلى مستوى المجتمع المحلي، لا تزال الأعراف الأبوية الراسخة والتبعية الاقتصادية للمرأة تحدّ من تمتعها الفعلي بحقوقها، لا سيما في المناطق الريفية.

لا تزال هذه التحديات قائمة رغم الإصلاحات القانونية الهامة. فقد عزز دستور زيمبابوي لعام 2013 حماية حقوق المرأة، قانون الزواج لعام 2022 شكّلت الجوانب المُحدّثة لقانون الأسرة، وقرار المحكمة الدستورية التاريخي الذي يُجرّم زواج الأطفال، خطوةً هامةً إلى الأمام. ومع ذلك، وكما تُشير ناري، فإن الإصلاح القانوني وحده لا يُمكنه تغيير حياة النساء دون تطبيقٍ مُستمر، ومؤسساتٍ مُزوّدة بالموارد الكافية، والتزامٍ سياسيٍّ مُستدام.

لماذا تستمر فجوة التنفيذ؟

تكشف تجارب كينيا ورواندا ونيجيريا وجنوب أفريقيا وزيمبابوي أن الفجوة بين القانون والواقع ليست وليدة الصدفة. فرغم أن كل دولة تواجه تحديات مختلفة، إلا أن أربعة عوامل مترابطة تقوض باستمرار التطبيق الفعال لحقوق المرأة: ضعف الإرادة السياسية، ونقص الموارد في المؤسسات، وعدم كفاية الاستثمار، ورسوخ الأعراف الاجتماعية.

على الصعيد السياسي، يُكسب سنّ القوانين التقدمية الحكومات مكانة دولية مرموقة، لكن تطبيقها غالباً ما يعني مواجهة مصالح قوية وتحدي أعراف راسخة. يكتفي العديد من القادة بالجانب الرمزي. في كثير من الأحيان، ينتهي الإصلاح باعتماد التشريعات بدلاً من تطبيقها. ونتيجة لذلك، تصبح الضمانات الدستورية والحماية القانونية مجرد التزامات رمزية وليست واقعاً ملموساً.

تزيد المؤسسات الضعيفة من اتساع هذه الفجوة. فالقوانين لا تكون فعالة إلا بقدر فعالية المؤسسات المسؤولة عن إنفاذها. ومع ذلك، غالباً ما يفتقر ضباط الشرطة والمدعون العامون والمحاكم ولجان النوع الاجتماعي إلى الموارد والتدريب والاستقلالية اللازمة لحماية حقوق المرأة بفعالية. دراسة برنامج الأمم المتحدة الإنمائي كما لوحظ، حتى المؤسسات التي تم إنشاؤها لدعم المساواة يمكن أن تعيد إنتاج المواقف التمييزية التي تهدف إلى تفكيكها.

ولا يزال محدودية الاستثمار تشكل عائقاً كبيراً. ويتطلب التنفيذ الفعال أكثر بكثير من مجرد إصدار التصريحات، فهو يعني تمويل الملاجئ، وتدريب الشرطة، وإنشاء محاكم متخصصة، وتوفير الدعم اللازم للبقاء على قيد الحياة.

ومع ذلك، غالباً ما تكون الوزارات المسؤولة عن المساواة بين الجنسين وحقوق المرأة من بين المؤسسات العامة الأقل حظاً من حيث الموارد. ففي نيجيريا، على سبيل المثال، كان تمويل مكاتب شؤون المرأة في مراكز الشرطة غير منتظم، بينما في جنوب أفريقيا، تعمل العديد من الملاجئ بنصف طاقتها الاستيعابية بسبب تخفيضات الميزانية، مما يترك العديد من الناجيات بلا مأوى.

أخيرًا، لا يمكن للإصلاح القانوني وحده التغلب على الأعراف الاجتماعية والثقافية المتجذرة. فما زالت المواقف الأبوية تُؤثر في القرارات داخل الأسر والمجتمعات والمؤسسات العامة، مُؤثرةً في كل شيء بدءًا من المشاركة السياسية وملكية العقارات وصولًا إلى الإبلاغ عن العنف القائم على النوع الاجتماعي ومقاضاة مرتكبيه. ولن يتحقق وعد المساواة إلا بعد مواجهة هذه الأعراف الكامنة جنبًا إلى جنب مع الإصلاح القانوني.

تتحمل النساء والفتيات يومياً تبعات ضعف تطبيق القوانين. البنك الدولي تشير التقديرات إلى أن العنف القائم على النوع الاجتماعي يستنزف اقتصادات الدول الأفريقية بنسبة تصل إلى 1.5% من الناتج المحلي الإجمالي سنويًا، وذلك من خلال خسائر الإنتاجية، ونفقات الرعاية الصحية، وتكاليف التقاضي. إلا أن التكلفة الأكبر لا تُقاس: أصوات الناجيات الصامتة، والإمكانات غير المُستغلة للفتيات المحرومات من تكافؤ الفرص، وانعدام الأمن المُستمر في المنازل والمجتمعات. وقالت ناشطة من جنوب أفريقيا: "يعدنا دستورنا بالحرية، لكننا نعيش في خوف في شوارعنا". الجزيرة في عام 2022.

ما الذي ينجح؟

على الرغم من أن فجوة التنفيذ لا تزال كبيرة، إلا أن التجارب من جميع أنحاء أفريقيا تُظهر أنه يمكن تضييقها عندما تتجاوز الحكومات سن القوانين إلى الاستثمار في إنفاذها.

الدرس الأول: تضمين آليات إنفاذ القانون

الدرس الأول هو ضرورة أن يكون التشريع مصحوبًا بآليات واضحة للتنفيذ والمساءلة. ويُجسّد قانون المساواة بين الجنسين وتمكين المرأة في سيراليون لعام 2022 هذا النهج. فبدلًا من مجرد تحديد حصة 30% لتمثيل المرأة، أنشأ القانون آليات رصد وعقوبات في حال عدم الامتثال. وعلى عكس قاعدة الثلثين الخاصة بالجنسين في كينيا، فقد تم دمج التنفيذ في التشريع نفسه، إقرارًا بأن الحقوق لا تُصبح ذات معنى إلا عندما تُلزم المؤسسات -وتُمنح الصلاحيات- بإنفاذها.

الدرس الثاني: الاستثمار في المؤسسات المتخصصة

الدرس الثاني هو أهمية الاستثمار في المؤسسات المتخصصة. فقد ساهمت المحاكم الإثيوبية المراعية للنوع الاجتماعي ووحدات الشرطة المتخصصة في تحسين فرص حصول ضحايا العنف القائم على النوع الاجتماعي على العدالة. وبالمثل، توفر مراكز "ثوثوزيلا" للرعاية في جنوب أفريقيا دعمًا طبيًا وقانونيًا ونفسيًا متكاملًا من خلال نقطة خدمة واحدة، مما يقلل من التأخيرات ومعاناة التعامل مع الأنظمة المجزأة، ويحسن التنسيق، ويرفع معدلات الإدانة في قضايا العنف الجنسي. تُظهر هذه الأمثلة أن التنفيذ ينجح عندما تستثمر الحكومات ليس فقط في الإصلاح القانوني، بل أيضًا في المؤسسات المسؤولة عن إرساء العدالة.

الدرس الثالث: الالتزام السياسي مهم

في نهاية المطاف، يكمن الدرس الأهم في أن التنفيذ مسألة خيار سياسي. فالدول التي تجمع بين التشريعات التقدمية والمؤسسات الفعالة والموارد الكافية والالتزام السياسي المستدام، هي الأقدر على ترجمة الحقوق القانونية إلى حماية حقيقية للمرأة. لذا، لا يكمن التحدي في افتقار أفريقيا للأطر القانونية اللازمة لتعزيز المساواة بين الجنسين، بل في ضمان تطبيق هذه الأطر باستمرار وتوفير الموارد الكافية لها.

من الحقوق الورقية إلى المساواة المعاشة

إذن، هل يمكن أن تصبح المساواة حقيقة واقعة بالنسبة للنساء الأفريقيات؟ الإجابة لا تعتمد على سن قوانين جديدة بقدر ما تعتمد على تطبيق القوانين القائمة بالفعل.

يجب محاسبة الحكومات ليس فقط على صياغة تشريعات تقدمية، بل أيضاً على تمويلها ومراقبتها وتحقيق نتائجها. ويجب على المجتمع المدني، بدءاً من جماعات النساء الشعبية وصولاً إلى شبكات المناصرة الوطنية، أن يواصل دوره كجهة رقابية ومحفز للتغيير. كما يجب على الهيئات الإقليمية مثل... اللجنة الأفريقية لحقوق الإنسان والشعوب يجب الضغط على الدول بشكل أكبر، باستخدام آليات التشهير والمراجعة من قبل النظراء لتسليط الضوء على حالات عدم الامتثال. والأهم من ذلك، يجب السعي إلى إحداث تغيير ثقافي من خلال المدارس والزعماء الدينيين ووسائل الإعلام لتقويض الأعراف الأبوية التي تقوض تطبيق القانون.

لم تكن النساء اللواتي تظاهرن في شوارع نيروبي في يناير 2018 يطالبن بحقوق جديدة، بل كنّ يطالبن الحكومات بالوفاء بوعودها السابقة. ورسالتهن تلقى صدىً واسعاً يتجاوز حدود كينيا. فما لم تُترجم الدول طموحاتها التشريعية إلى إرادة سياسية، ومؤسسات فعّالة، وموارد كافية، ستبقى المساواة مجرد وعد دستوري، لا واقعاً ملموساً لملايين النساء الأفريقيات.

Mariagoretti Swanta Ankut is a Legal Researcher/Assistant at the African Commission on Human and Peoples’ Rights, Banjul, The Gambia. لديها خبرة تزيد عن 10 سنوات في القطاعات القانونية والحكومية وغير الربحية في نيجيريا، وتحمل شهادة بكالوريوس في القانون (مع مرتبة الشرف) وشهادة محاماة من جامعة مايدوغوري وكلية الحقوق النيجيرية.