Par Mariagoretti Swanta Ankut

Une promesse constitutionnelle non tenue

Le 22 janvier 2018 au matin, au Kenya, des centaines de femmes ont défilé dans les rues de Nairobi pour protester contre le refus du président de nommer des femmes à au moins un tiers des postes gouvernementaux, comme l'exige la Constitution kényane de 2010. L'exigence constitutionnelle était claire : pas plus des deux tiers des membres d'un organe élu ou nommé ne pouvaient être du même sexe. Pourtant, plus de quinze ans après, cette promesse constitutionnelle reste lettre morte.

La Cour suprême avait fixé au 27 août 2015 la date limite pour la mise en œuvre de la règle des deux tiers concernant la représentation des femmes dans les circonscriptions. Durant ses dix années de mandat, le Parlement a tenté à onze reprises d'adopter la législation nécessaire, mais chaque tentative a échoué en raison de problèmes de quorum récurrents et d'un manque de volonté politique. Bien que des projets de loi aient été déposés à plusieurs reprises, de nombreux parlementaires ont boudé les votes importants ou se sont opposés aux mécanismes proposés pour la mise en œuvre du quota, empêchant ainsi la législation d'obtenir le soutien requis pour son adoption.

Le juge John Mativo figurait parmi ceux qui ont exprimé leur frustration face à l'incapacité persistante du Parlement à mettre en œuvre l'exigence constitutionnelle. Dans l'affaire Centre for Rights Education and Awareness (CREAW) et 2 autres c. Procureur général et autre (requête constitutionnelle n° 371 de 2016 devant la Haute Cour), rendue le 29 mars 2017, la Haute Cour a émis une ordonnance de mandamus enjoignant au Parlement et au procureur général d'adopter la législation requise dans un délai de 60 jours et de rendre compte de l'avancement de celle-ci au président de la Cour suprême.

Au lieu de se conformer à l'ordonnance de la Haute Cour, le Parlement a interjeté appel. Il a fait valoir que la dissolution de l'Assemblée législative pour défaut d'adoption de la loi constituerait une mesure excessive et disproportionnée, compte tenu notamment des difficultés politiques et procédurales qui avaient maintes fois fait échouer les tentatives précédentes d'adoption du projet de loi. Le Parlement a également soutenu que l'article 261(7) de la Constitution, qui prévoit que le président de la Cour suprême doit conseiller au président de la République de dissoudre le Parlement si une loi impérative n'est pas adoptée, devait être interprété comme une disposition discrétionnaire et non comme une obligation.

En 2023, le président William Ruto a créé un comité, le Groupe de travail multisectoriel sur la parité hommes-femmes. Son objectif principal était de sortir de l'impasse législative qui durait depuis dix ans et d'élaborer une feuille de route réaliste, juridique et politiquement viable pour la mise en œuvre de la règle des deux tiers en matière de représentation des femmes, conformément aux articles 27(8) et 81(b) de la Constitution. Le Groupe de travail a proposé un ensemble de réformes législatives, institutionnelles, financières et sociales visant à rendre enfin opérationnelle cette exigence constitutionnelle. Ses recommandations comprenaient des mesures pour lutter contre les violences électorales sexistes, renforcer la réglementation du financement des campagnes, améliorer la budgétisation sensible au genre, établir des mécanismes de contrôle au sein des institutions publiques et promouvoir l'éducation du public afin de remettre en question les normes sociales discriminatoires. Le rapport a été soumis au Parlement en avril 2024. Deux ans plus tard, ses recommandations restent en grande partie lettre morte.

L'écart de mise en œuvre

L’expérience du Kenya reflète un paradoxe plus large à travers l’Afrique. Le continent possède certains des cadres juridiques les plus progressistes au monde en matière de promotion des droits des femmes, mais leur mise en œuvre reste obstinément faible. Protocole de Maputo de l'Union africaine Il est largement considéré comme l'un des traités régionaux les plus complets en matière de droits des femmes. Des pays comme le Rwanda ont atteint des niveaux de représentation politique des femmes parmi les plus élevés au monde, tandis que la Constitution sud-africaine est internationalement reconnue pour ses solides garanties d'égalité. Pourtant, pour des millions de femmes africaines, ces protections juridiques restent en grande partie un idéal à atteindre. ONU Femmes Comme le souligne son rapport de 2023, l'Afrique continue de connaître l'un des plus grands écarts au monde entre les droits légaux et la réalité vécue par les femmes.

Des pays différents, des barrières différentes

Rwanda : Une représentation sans plein pouvoir

Si le Kenya illustre les conséquences du non-respect de la Constitution, le Rwanda présente un défi différent : la représentation numérique ne se traduit pas automatiquement par une égalité réelle. Les femmes occupent plus de 60 % des sièges parlementaires – la proportion la plus élevée au monde – et la Constitution garantit une représentation minimale de 30 % dans les instances décisionnelles.

Cela a contribué à d'importantes avancées politiques, notamment dans les domaines de l'éducation et de la santé maternelle. Cependant, des critiques, dont Human Rights WatchD’aucuns affirment que le pouvoir politique demeure fortement centralisé, ce qui limite la capacité des parlementaires à élaborer des politiques indépendantes. Parallèlement, de nombreuses femmes rurales continuent de faire face à la pauvreté, à un accès inégal à la terre et à des responsabilités de soins non rémunérées. Le Rwanda démontre que les quotas peuvent ouvrir des portes, mais qu’ils ne peuvent, à eux seuls, démanteler les inégalités structurelles.

Nigéria : Fédéralisme et application fragmentée de la loi

Le Nigéria illustre un autre obstacle à la mise en œuvre : le fédéralisme. Bien que le pays ait adopté d’importants cadres juridiques et politiques pour promouvoir les droits des femmes, leur application varie considérablement d’un État à l’autre (36 États), ce qui fait que de nombreuses femmes bénéficient de niveaux de protection très différents selon leur lieu de résidence.

La structure fédérale du Nigéria implique que de nombreuses lois nationales doivent être adoptées par chaque État avant d'entrer en vigueur. De ce fait, l'accès des femmes à la justice et à la protection contre les violences sexistes dépend souvent de leur lieu de résidence. Certains États ont promulgué des lois progressistes, tandis que d'autres ont retardé leur mise en œuvre ou n'ont tout simplement pas adopté de protections essentielles. Le fédéralisme est donc une arme à double tranchant : s'il permet la gouvernance locale, il crée aussi un système de protection juridique disparate, laissant de nombreuses Nigérianes avec des droits théoriques sans garantie de leur application concrète.

La loi de 2015 interdisant les violences faites aux personnes (loi VAPP) met en lumière le décalage entre la réforme juridique et sa mise en œuvre au Nigéria. Cette loi a constitué une avancée significative en criminalisant des pratiques telles que les mutilations génitales féminines, les violences conjugales et les rites de veuvage néfastes. Bien qu'elle ne s'appliquât initialement que dans les États ayant adopté une législation correspondante, 34 États, dont le Territoire de la capitale fédérale, l'ont désormais intégrée à leur droit interne.

Malgré ces progrès, la mise en œuvre reste inégale. Dans de nombreux États, la formation insuffisante des forces de l'ordre, la faiblesse des services de soutien aux victimes et l'application incohérente de la loi continuent de limiter son efficacité. La violence conjugale est souvent considérée comme une affaire familiale privée, les poursuites sont rares et de nombreuses victimes peinent encore à accéder à la justice et à la protection.

De même, le projet de loi sur l'égalité des sexes et des chances (GEO), qui vise à intégrer les obligations internationales telles que la CEDAW, a été maintes fois… n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale Malgré ses nombreuses présentations depuis 2010, l'échec persistant de la loi GEO illustre un problème plus général de mise en œuvre. Le Nigéria a ratifié d'importants instruments internationaux et régionaux relatifs aux droits des femmes, mais les retards dans leur transposition et la faiblesse de leur application continuent de limiter leurs droits en matière de participation politique, d'héritage, de mariage et d'emploi.

Afrique du Sud : des lois fortes, des institutions faibles

L’Afrique du Sud illustre peut-être le plus grand paradoxe de tous : certaines des protections juridiques les plus fortes du continent en matière de droits des femmes coexistent avec des niveaux constamment élevés de violence sexiste.

Sa Constitution post-apartheid est mondialement reconnue pour ses protections. Les tribunaux ont constamment fait progresser les droits des femmes, invalidant les pratiques discriminatoires et affirmant les libertés reproductives. Pourtant, l'Afrique du Sud demeure l'un des pays les plus dangereux au monde pour les femmes. Le féminicide, ou meurtre de femmes et de filles en raison de leur sexe, est la manifestation la plus extrême et la plus brutale de la violence. Il est alimenté par la discrimination à l'égard des femmes et des filles, les rapports de force inégaux, les stéréotypes de genre ou les normes sociales néfastes, autant de facteurs qui peuvent dégénérer en tragédie. La quatrième étude nationale sur les féminicides en Afrique du Sud Il a été révélé que trois femmes étaient tuées chaque jour par leur conjoint ou partenaire intime entre 2020 et 2021. Les survivantes sont refoulées des commissariats, les affaires s'enlisent en raison des retards et les centres d'hébergement peinent à survivre avec des budgets extrêmement limités. Oxfam Comme on l’a constaté, cette « deuxième pandémie » de violence sexiste continue de prospérer dans le fossé entre la législation progressiste et sa mise en œuvre effective.

L’Afrique du Sud démontre que de solides protections constitutionnelles et une jurisprudence progressiste ne suffisent pas. Sans institutions dotées de ressources adéquates et sans mise en œuvre efficace, même les cadres juridiques les plus robustes ne peuvent garantir la sécurité des femmes.

Zimbabwe : Quand coutume et droit s'entrechoquent

Le Zimbabwe offre une autre perspective sur le déficit de mise en œuvre. Selon Mosupatsila Nare, avocate spécialisée dans les droits humains et l'égalité des sexes, le défi du pays ne réside pas dans l'absence de protections juridiques, mais dans l'interaction complexe entre les barrières juridiques, institutionnelles, politiques et culturelles. La coexistence du droit statutaire et du droit coutumier continue de renforcer les pratiques patriarcales, notamment en matière de mariage, d'héritage et de propriété, compromettant souvent les garanties constitutionnelles d'égalité.

Les faiblesses institutionnelles aggravent encore ces difficultés. Des organismes comme la Commission zimbabwéenne pour l'égalité des sexes manquent cruellement de ressources, tandis que les forces de l'ordre peinent souvent à répondre efficacement aux violences sexistes.

Sur le plan politique, le manque de responsabilisation et la sous-représentation des femmes dans les instances décisionnelles témoignent d'un manque d'engagement plus général en faveur de l'égalité des sexes. Au niveau communautaire, les normes patriarcales profondément ancrées et la dépendance économique des femmes continuent de limiter l'exercice effectif de leurs droits, notamment en milieu rural.

Ces défis persistent malgré d'importantes réformes juridiques. La Constitution zimbabwéenne de 2013 a renforcé la protection des droits des femmes. Loi sur le mariage de 2022 La modernisation du droit de la famille et la décision historique de la Cour constitutionnelle interdisant le mariage des enfants ont constitué un progrès significatif. Toutefois, comme le souligne Nare, la réforme juridique à elle seule ne saurait transformer la vie des femmes sans une application rigoureuse, des institutions dotées de ressources suffisantes et un engagement politique constant.

Pourquoi l'écart de mise en œuvre persiste-t-il ?

Les expériences du Kenya, du Rwanda, du Nigéria, de l'Afrique du Sud et du Zimbabwe révèlent que le décalage entre le droit et la réalité n'est pas fortuit. Bien que chaque pays soit confronté à des défis spécifiques, quatre facteurs interdépendants entravent systématiquement la mise en œuvre effective des droits des femmes : une faible volonté politique, des institutions sous-financées, des investissements insuffisants et des normes sociales profondément ancrées.

Sur le plan politique, l'adoption de lois progressistes confère aux gouvernements un prestige international, mais leur application implique souvent de se confronter à des intérêts puissants et de remettre en question des normes profondément ancrées. Nombre de dirigeants s'arrêtent au symbole. Trop souvent, la réforme se limite à l'adoption de la loi plutôt qu'à sa mise en œuvre. De ce fait, les garanties constitutionnelles et les protections légales deviennent des engagements symboliques plutôt que des réalités concrètes.

La faiblesse des institutions creuse encore davantage ce fossé. L'efficacité des lois dépend de celle des institutions chargées de les appliquer. Or, les policiers, les procureurs, les tribunaux et les commissions pour l'égalité des sexes manquent souvent des ressources, de la formation ou de l'indépendance nécessaires pour protéger efficacement les droits des femmes. étude du PNUD Il est à noter que même les institutions créées pour défendre l'égalité peuvent reproduire les attitudes discriminatoires mêmes qu'elles sont censées démanteler.

Le manque d'investissements demeure un obstacle majeur. Une mise en œuvre efficace exige bien plus que de simples déclarations : il faut financer des centres d'hébergement, former les forces de l'ordre, créer des tribunaux spécialisés et apporter un soutien à la survie.

Pourtant, les ministères chargés de l'égalité des sexes et des droits des femmes figurent souvent parmi les institutions publiques les moins bien dotées. Au Nigéria, par exemple, le financement des permanences d'aide aux victimes de violences faites aux femmes dans les commissariats est irrégulier, tandis qu'en Afrique du Sud, de nombreux centres d'accueil fonctionnent à moitié de leur capacité en raison des restrictions budgétaires, laissant de nombreuses survivantes sans aucun recours.

Enfin, la réforme juridique à elle seule ne saurait surmonter des normes sociales et culturelles profondément ancrées. Les attitudes patriarcales continuent d'influencer les décisions au sein des familles, des communautés et des institutions publiques, affectant tous les aspects de la vie, de la participation politique à la propriété, en passant par le signalement et les poursuites des violences sexistes. Tant que ces normes sous-jacentes ne seront pas remises en question parallèlement à la réforme juridique, la promesse d'égalité restera difficile à concrétiser.

Les femmes et les filles subissent chaque jour les conséquences d'une application laxiste de la loi. Banque mondiale On estime que les violences sexistes amputent les économies africaines jusqu'à 1,5 % de leur PIB chaque année, en raison des pertes de productivité, des dépenses de santé et des coûts liés à la justice. Mais le coût le plus élevé est incommensurable : le silence imposé aux survivantes, le potentiel inexploité des filles privées d'égalité des chances et l'insécurité persistante au sein des foyers et des communautés. « Notre Constitution nous promet la liberté, mais dans nos rues, nous vivons dans la peur », a déclaré une militante sud-africaine. Al Jazeera en 2022.

Qu'est-ce qui fonctionne ?

Bien que l'écart de mise en œuvre demeure important, les expériences menées à travers l'Afrique démontrent qu'il peut être réduit lorsque les gouvernements passent de l'adoption de lois à l'investissement dans leur application.

Leçon 1 : Intégrer l’application de la loi dans son cadre légal

La première leçon à tirer est que toute législation doit s'accompagner de mécanismes clairs de mise en œuvre et de responsabilisation. La loi de 2022 sur l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes en Sierra Leone illustre cette approche. Plutôt que de simplement fixer un quota de 30 % de femmes, cette loi a instauré des mécanismes de suivi et des sanctions en cas de non-respect. Contrairement à la règle des deux tiers en vigueur au Kenya, la mise en œuvre était intégrée à la législation elle-même, reconnaissant ainsi que les droits n'ont de sens que si les institutions sont tenues – et habilitées – à les faire respecter.

Leçon 2 : Investir dans des institutions spécialisées

Une deuxième leçon concerne l'importance d'investir dans des institutions spécialisées. En Éthiopie, les tribunaux sensibles aux questions de genre et les unités de police spécialisées ont amélioré l'accès à la justice pour les victimes de violences sexistes. De même, en Afrique du Sud, les centres de soins Thuthuzela offrent un soutien médical, juridique et psychologique intégré via un guichet unique, réduisant ainsi les délais et le traumatisme liés à la complexité des systèmes judiciaires, améliorant la coordination et augmentant les taux de condamnation dans les affaires de violences sexuelles. Ces exemples démontrent que la mise en œuvre est couronnée de succès lorsque les gouvernements investissent non seulement dans la réforme juridique, mais aussi dans les institutions chargées de rendre la justice.

Leçon 3 : L’engagement politique compte

En définitive, la leçon la plus importante est que la mise en œuvre relève d'un choix politique. Les pays qui conjuguent une législation progressiste à des institutions efficaces, des ressources adéquates et un engagement politique soutenu sont bien plus susceptibles de traduire les droits légaux en une protection réelle pour les femmes. Le défi n'est donc pas que l'Afrique manque des cadres juridiques nécessaires à la promotion de l'égalité des sexes. Le défi consiste à garantir que ces cadres soient mis en œuvre de manière cohérente et dotés des ressources nécessaires.

Des droits sur le papier à l'égalité vécue

L’égalité peut-elle donc un jour devenir une réalité vécue par les femmes africaines ? La réponse dépend moins de l’adoption de nouvelles lois que de l’application de celles qui existent déjà.

Les gouvernements doivent rendre des comptes non seulement sur l'élaboration de lois progressistes, mais aussi sur leur financement, leur suivi et l'obtention de résultats. La société civile, des groupes de femmes à la base aux réseaux nationaux de plaidoyer, doit continuer à jouer un rôle de surveillance et de catalyseur du changement. Les organismes régionaux comme… Commission africaine des droits de l'homme et des peuples Il est impératif d'exercer une pression plus forte sur les États, en recourant à la dénonciation publique et à l'évaluation par les pairs pour mettre en lumière les cas de non-respect de la loi. Surtout, un changement culturel doit être impulsé par le biais des écoles, des chefs religieux et des médias afin d'éroder les normes patriarcales qui entravent l'application de la loi.

Les femmes qui ont défilé dans les rues de Nairobi en janvier 2018 ne réclamaient pas de nouveaux droits. Elles exigeaient que les gouvernements honorent les promesses qu'ils avaient déjà faites. Leur message résonne bien au-delà du Kenya. Tant que les États n'auront pas concrétisé leurs ambitions législatives par une volonté politique, des institutions efficaces et des ressources adéquates, l'égalité restera une promesse constitutionnelle plutôt qu'une réalité vécue par des millions de femmes africaines.

Mariagoretti Swanta Ankut is a Legal Researcher/Assistant at the African Commission on Human and Peoples’ Rights, Banjul, The Gambia. Elle possède plus de 10 ans d'expérience dans les secteurs juridique, gouvernemental et à but non lucratif au Nigéria, et détient un LLB (Hons.) et une qualification d'avocat (BL) de l'Université de Maiduguri et de l'École de droit nigériane.